十四届全国人大二次会议5日上午在人民大会堂开幕，国务院总理李强向大会作政府工作报告。政府工作报告称，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。

    除了政府工作报告以外，近期地方频频提及的“超长期特别国债”，过往有何经验借鉴、如若发行可能的机制及投向？本文为国金证券赵伟团队于今年1月23日发布的研报，仅供参考。

    三问“超长期特别国债”

    一问：如何理解“超长期特别国债”？或指超长期限、择机发行、用途特殊、不计赤字的国债

    2023年底以来，多地会议及文件中提及谋划项目以争取“超长期特别国债”资金支持。“超长期”或意味着债券发行期限大于10年；“特别国债”则指用于特殊用途、支持特定项目而发行的国债。当前地方频频提及的“超长期特别国债”或指财政部基于市场和经济情况运行择机发行、期限大于10年、具有特殊目的及用途、不计入赤字的国债。

    回顾历年国债发行情况，超长期国债于2001年首次发行，2016年后发行规模明显抬升、以30年期和50年期为主。2001年，首批15年期和20年期超长期国债发行，推动国债期限结构优化；2016年以来，超长期国债发行规模持续增长、2020年高达6200亿元；2022年，30年期记账式附息国债计划发行期数达12期，与关键期限国债相同。

    同时，超长期地方政府债券亦在政策指引下快速发展；尤其是地方专项债，近年超长期限占比明显提升。为了配合地方项目资金需求和期限等，2020年以来地方超长期限专项债发行占比明显提升、2022年占比高达59.5%。当前，各地提及的“超长期特别国债”如果发行，或可缓解地方超长期专项债发行及偿付压力。

    二问：过往哪些类似“超长期特别国债”？1998年特别国债及长期建设国债相关经验或可参考

    1998年财政部向国有四大行定向发行的30年期2700亿元特别国债为首批“超长期特别国债”。为缓解有四大行资本充足率较低等问题，1998年财政部向四大行定向发行2700亿元特别国债以提升四大行资本充足率；期间央行亦给予政策支持，2700亿元特别国债中，2400亿元源于央行下调存款准备金率释放，300亿元源于四大行超额储备。

    此外，1998年-2008年我国持续发行10年期长期建设国债，以扩大国内需求、拉动经济增长。为应对亚洲金融危机冲击和洪涝灾害影响，1998年8月全国人大常委会会议批准增发1000亿元长期建设国债，用于基础设施建设投资。1998-2008年我国长期建设国债发行累计1.13亿元，1998-2003年长期建设国债发行规模占GDP比重均超1%。

    长期建设国债持续发行下，中央政府杠杆率明显增长，基建投资增速维持较高强度。1998-2008年期间，中央政府持续“加杠杆”，宏观杠杆率由1997年的7%增长超10个百分点至2008年的17%。长期建设国债资金支持下，基建投资增速维持较高强度，1998年和2003年基建投资同比增速两度超34%，占固定资产投资比重维持在33%左右。

    三问：关于“超长期特别国债”的猜想？须经全国人大或常委会批准，可能投向长期战略规划等

    2023年增发国债与2020年抗疫特别国债类似，发行批准至落地用时近两个月，采用资金直达机制、中央还本付息，以缓解地方财政收支和债务压力，且依据各地项目上报情况进行分配。

    “超长期特别国债”如若发行，可与预算外“准财政”协同发力，共同支撑2024年财政稳增长。2023年12月PSL余额新增3500亿元，或指向在PSL支持下预算外“准财政”已然发力。与期限不宜超过5年的PSL相比，“超长期特别国债”优势在于期限更长，如果发行或可更好支持大型基建项目及国家长期战略规划落地。

    如果发行“超长期特别国债”，地方是否具有项目抓手也是需要考量的问题之一。当前，国家级项目加快部署，“三大工程”、“东数西算”等国家级规划持续落地，而较长的规划建设周期或需长期财政资金匹配支持；同时，地方重大项目建设周期通常在4年左右，地方重大项目建设营运或也需要长期财政资金支持。